פסק-דין בתיק ע"פ 1192/06

1.         ביום 5.7.06 הוציאה המערערת צו הפסקת בניה מינהלי על פי הסמכות שבס' 224 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965 (להלן - החוק) שנועד להפסיק את העבודות לבניית תחנת דלק המבוצעות על ידי המשיב או מטעמו, בחלקה 23 בגוש 10267, בשפרעם. בגוף הצו נכתב כי כי הבניה נעשית ללא היתר או בסטיה מהיתר ו"למרות תנאי מע"ץ שאסור (לפיהם) להתחיל עבודות בניה בטרם יבוצעו עבודות סלילה לדרך האיזורית מס' 781", שבסמוך אליה נבנית התחנה. 

2.         המשיב פנה לבית משפט השלום בחיפה וביקש כי בית המשפט יבטל את הצו, כסמכותו על פי האמור בסעיף 236 לחוק.  לבקשתו צירף המשיב את ההיתר מיום 25.2.04. בתצהיר התומך בבקשתו הסביר המשיב כי ביום 1.6.06 הוא החל ביישור הקרקע לשם הקמת התחנה, וכי הפקחים שביקרו במקום ווידאו כי הוא בונה, אכן, על פי תנאי ההיתר והתוכניות המהוות חלק בלתי נפרד ממנה, ואיחלו לו הצלחה. הוא השקיע עד כה במקום סכום העולה על מיליון ש"ח, ואין הצדקה למנוע את המשך העבודות הנעשות בהתאמה מלאה להיתר.

            באשר לתנאי מע"ץ, טען המשיב כי "בגוף ההיתר אין תנאי כזה" וכי "תנאי מע"ץ אינו סיבה למתן צו הפסקה מנהלי, ואינו מהווה תנאי בהתאם לסע' 224 לחוק ... לתת צו הפסקה מנהלי".

            בתצהיר התגובה שהוגש לערכאה הראשונה על ידי המערערת, נטען כי תוקפו של ההיתר פג לאחר שחלפה תקופה העולה על שנה מיום הוצאתו (25.2.04) ועד תחילת העבודות (בחודש ינואר 2006). כמו כן טענה המערערת כי על המקום חלה תכנית ג/4880 שלפיה מתן ההיתר כפוף לאישור מע"ץ, וכי הועדה לתכנון ולבניה התנתה את הנפקת ההיתר בהחלטתה מיום 14.4.03 בהמצאת אישור מע"ץ.  אישור זה הומצא על ידי המשיב ביום 4.3.03 ובאישור הותנתה הבניה בסלילת הכביש, שטרם נסלל עד היום.

3.         כב' השופט אלטר נעתר לבקשה וביטל את הצו, כמפורט בהחלטתו מיום 21.8.06, ועל החלטה זו הוגש הערעור.

4.         בהחלטתו המפורטת סקר כב' השופט אלטר את הפרטים הצריכים לענין. הוא הפריד בין שני נושאים: זה המצוין בצו להצדקת הוצאתו -  ביצוע העבודות בניגוד לתנאי מע"ץ, וזה שעלה לראשונה במהלך הדיון בפניו - כי תוקפו של הצו פג עקב האיחור בתחילת ביצוע העבודות.

            באשר לפקיעת הצו הפנה כב' השופט אלטר להוראה שבס' 20(ג) לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאים ואגרות), תש"ל - 1970 (להלן - התקנות), הקובעת: "לא הוחל בעבודה או בשימוש בתוך שנה מיום הוצאת ההיתר, בטל ההיתר", אולם בנסיבות המקרה, כך קבע, אין הצדקה להוציא רק מן הטעם הזה את הצו. תקנה 20א לתקנות מורה לנותן ההיתר לחדש את תוקפו של ההיתר לבקשת בעל ההיתר; זהו ענין פורמלי, ויש לראות את ההיתר כמחודש לאור התנהגות נציגי המערערת באתר כשהחלו העבודות. בכך ניתן "להסיק שהמשיבה (המערערת כאן) חידשה דה פקטו את תוקפו של היתר הבנייה". אין "מניעה בדין לחידושו" של ההיתר, כמצוין בתקנה 20א(ב) לתקנות ו"ניתן לקבוע, שבמקרה זה לא היה למהנדס הועדה, החתום על צו ההפסקה, יסוד סביר להניח שהעבודות מבוצעות ללא היתר."

5.         כדי לאפשר את בניית התחנה אישרה הועדה תוכנית שמספרה ג/4880. להוראות התכנית הזו, כך נקבע בה, "עדיפות על כל תכנית אחרת החלה על השטח".  תקנון התכנית מציין כי בשטח עובר "תוואי דרך מ.ע.צ המחבר בין צומת אבלים לישוב אעבלין וחיבור לקטע חדש לגוש שגב". סעיף 33(ו) לתכנית מציב בכותרתו "תנאי להוצאת היתר בניה" בעבור התחנה, ומורה כי "לפני הוצאת היתר בניה הגשת תכנית ביצוע (סלילה, ניקוז, סימון, תמרור ושילוט) באישור מע"צ ובהתאם להוראותיה." 

            ביום 11.3.02 הודיעה מע"צ לועדה כי היא "אינה מתנגדת להוצאת היתר בניה (לתחנה) בתנאי שעל דף ההיתר יצויין בבירור כי 'התחלת בניה בפועל למתקני ולמבני התחנה בכפוף ולאחר סלילת הדרך האזורית מס' 781 במתכונת משופרת ולאחר פתיחת תנועה בכביש המשופר."

            בפרוטוקול הועדה הנושא תאריך 16.4.03 נרשם הדיון של הועדה בבקשה למתן ההיתר. היא החליטה לאשר את הבקשה בתנאים ובאישורים שונים ובהם "אישור מ.ע.ץ".

            ביום 25.2.04 הוצא ההיתר. הוא מאזכר את החלטת הועדה מיום 14.4.03; מתיר את הקמת התחנה וכן דורש כי הבניה תיעשה "בהתאם לנספחים החתומים והמאושרים המצורפים להיתר זה". בדף ההיתר או במסמכיו לא נזכרת התנאת מע"צ לעיל. כמו כן ההיתר אינו מפנה לתוכנית ג/4880 ואינו מאזכר את ההתנאה הכלולה בה בין בנית התחנה לאישור מע"צ.

6.         כב' השופט אלטר ציטט בהחלטתו את תוכן מכתבה מיום 4.3.03 של מע"ץ אל הועדה. לדעתו, "משהמשיבה לא טרחה להתנות, בהיתר הבנייה, את התחלת עבודות הבנייה בסלילת הדרך הנ"ל ופתיחתה ומשאישור מ.ע.צ. מיום 4.3.03 לא צורף כנספח להיתר הבנייה, אין התנאי של מ.ע.צ. מהווה חלק מהיתר הבנייה. לכן אין באי מילויו ע"י המבקשים משום ביצוע עבודות בנייה בסטייה מההיתר. העובדה שהמבקשים ידעו על קיומו של התנאי... אינה מעלה ואינה מורידה... שכן לאור העובדה שהדבר אינו מהווה סטייה מתכנית המתאר הנוגעת לעניין (תכנית ג/4880 ) , המשיבה הייתה רשאית ליתן את ההיתר מבלי לכלול בו את התנאי של מ.ע.צ.  המבקשים לא היו אמורים לנחש שאי הכללת התנאי של מ.ע.צ בגוף היתר הבנייה, הוא תוצאה של טעות או שכחה של המשיבה."

            עוד הוסיף השופט אלטר כי הוא "סבור שגם מבחינה עניינית לא היה מקום להתנות את תחילת עבודות הבניה בסלילת הדרך האיזורית 781 ופתיחתה לתנועה. תנאי זה צריך היה להתנות כתנאי לתחילת הפעלתה של תחנת הדלק ולא לבנייתה של תחנת הדלק, שכן כל עוד תחנת הדלק אינה פועלת, אין כל צורך בקיומה של אותה דרך."

            על יסוד נימוקים אלה הוחלט לבטל את צו ההפסקה, ועל כך הערעור.

7.         ס' 145(ב) לחוק קובע כי הועדה "לא תיתן את ההיתר, אלא אם כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין הנדונים."  זהו ביטוי ל"אחד מאבני היסוד של חוק התכנון ... שהיתר לפי חוק התכנון יינתן רק מקום שהוא תואם את התכנית החלה על הקרקע או הבניין הרלוונטיים ... מוסד תכנון לא ייתן היתר אלא אם הוא תואם ... את התכנית המאושרת ... ." (עע"מ 3683/05 אוריה השקעות חדרה בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מיום 11.12.06). יש לראות, על כן, את הוראות התכנית, ככלולות בהיתר, וכחלות על ההיתר ועל בעל ההיתר, ועל העבודות, אף אם לא נכתבו בו, במפורש. כך במיוחד שעה שבעל ההיתר הוא יוזם התכנית. התכנית אף אוסרת בבמפורש הוצאת היתר בניה במקרים מסוימים: "לא ינתן היתר למבנה או חלק ממנו מתחת לקוי חשמל עיליים"; "לא ינתן היתר בניה בטרם הובטח ביצוע ניקוז השטח בהתאם לתכנית ניקוז מאושרת ע"י הועדה המקומית ובאישור רשות הניקוז"; "גמר ביצוע מערכת הביוב הינה תנאי למתן היתרחם בשטח התכנית. תכנית ביוב שתציג את חיבור המבנה המוצע למערכת ביוב מקומית או מרכזית מאושרת ע"י מהנדס הועדה הינה תנאי למתן היתר"; היתר בניה ינתן בתנאי קבלת הממונה על מניעת זיהום שכבות הקרקע ומקורות המים"; "בקשה להיתר בניה תעונה "צ"ל - טעונה) אישור המשרד לאיכות הסביבה"; "בקשה להיתר בניה תלווה (ב)תכנית בינוי שתציג חזית קדמית וצדדית למבנה"; ולבסוף כי "לפני הוצאת היתר בניה" יש צורך ב"הגשת תכנית ביצוע" באשר לסלילה, לניקוז, לסימון, לתמרור ולשילוט של התחנה, וכן "באישור מע"צ" על מנת שהתחנה תיבנה "בהתאם להנחיותיה".

            נראה כי חלק ניכר מן התנאים המוקדמים למתן ההיתר, כקבוע בתכנית, לא נתמלאו במקרה דנן. כך גם באשר ל"אישור מע"ץ".

8.         איני בטוח כי נדרש לקבוע כעת, כי ההיתר בטל מחמת הפגמים שבנתינתו. מכל מקום, לצורך הוצאת צו ההפסקה המינהלי די בכך שמוציא הצו השתכנע כי העבודה נעשית "ללא היתר או בסטיה מהיתר או מתכנית". ודוק: נכתב " או מתכנית". בעניננו, נראה לכאורה כי תנאי זה התמלא.

9.         לכך ניתן להוסיף את הנימוק הפורמלי הנוגע לפקיעת הצו מחמת הזמן שחלף מעת הוצאתו עד לתחילת העבודות. אף אם לא על כך התבסס מוציא הצו בעת הוצאתו, איני פוסל לגמרי את ההסתמכות עליו, אם אכן כך הוא, שאין ספק כי בינתיים הצו פקע. איני סבור שיש להכיר במעין "חידוש דה פקטו" של ההיתר. החידוש דורש דיון של הועדה, נקיטת צעדים, הגשת בקשה, ועמידה מחדש מצד הועדה על הנדרש להוצאת הצו תוך שקילת השינויים שחלו בשטח, או בתכניות, בינתיים.

10.       לאור כל האמור השתכנעתי כי מוצדק להתערב בהחלטת הערכאה הראשונה, ואני מחליט לקבל את הערעור, לבטל את החלטת הערכאה הראשונה ולהעמיד מחדש, על מכונו, את צו ההפסקה.